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A Economia Circular Aplicada no Brasil: Uma Análise a partir dos Instrumentos Legais Existentes para a Logística Reversa

A gestão de resíduos ocupa grande parte da agenda de ações sustentáveis nas mais diversas organizações. Das empresas de pequeno às de grande porte, a preocupação com a geração, reaproveitamento e descarte de materiais é um dos pontos críticos para que se dê, verdadeiramente, um passo rumo à sustentabilidade dos processos. Além disso, no poder público a gestão de resíduos envolve custos cada vez mais altos, sendo um dos maiores problemas ambientais para os municípios. Nos últimos dez anos, o aumento dos resíduos está ligado às alterações nos padrões de consumo e descarte, superando a influência do aumento populacional.

Ainda em 2007 já era observado que a curva de crescimento da geração de resíduos superava a curva de crescimento do aumento populacional, tornando-se, primordialmente, uma questão de comportamento. É possível observar que, nos dias atuais, tal comportamento não se refere apenas ao consumidor, mas também a todo o setor de produção de bens e serviços, como atores relevantes para o estabelecimento dos padrões de consumo.

Neste cenário, surge a economia circular como instrumento para resolver estas questões. A economia circular, ou economia restaurativa por natureza, é um conceito nascido na década de 70, que pressupõe a ruptura do modelo econômico linear (extrair, produzir, consumir e descartar), atualmente aplicado pela grande maioria das empresas, para a implantação de um modelo no qual todos os tipos de materiais são elaborados para circular de forma eficiente e serem recolocados na produção, sem perda da qualidade.

Dessa forma, a economia circular divide dois grupos de materiais, os biológicos, que são desenhados para reinserção na natureza e os técnicos, que exigem investimento em inovação para serem desmontados e recuperados.

Embora o tema da economia circular tenha surgido há décadas, as discussões sobre sua implementação são recentes, particularmente no Brasil. O assunto emergiu fortemente, em escala mundial, em 2012, quando a Ellen MacArthur Foundation publicou o primeiro de uma série de relatórios entitulados “Em direção a uma economia circular” – http://www.ellenmacarthurfoundation.org/business/reports. No entanto, considerando todos os aspectos da economia restaurativa, seria possível dizer que há modelos institucionalizados de sua aplicação no Brasil? Em quais aspectos o país deve avançar?

O primeiro passo para o entendimento da questão consiste na compreensão do modelo circular. Posteriormente, devem ser analisados os aspectos da economia circular que estão instituídos na normatização brasileira, para que, então, seja verificada a eficácia dos instrumentos previstos para sua aplicação. Dessa forma, é possível constatar o quanto ainda é necessário fazer para que a economia circular se torne uma realidade na economia brasileira e traçar diretrizes para que o caminho percorrido seja o menor possível. Afinal, a escassez de recursos naturais já é uma realidade que nos impulsiona à tomada de medidas eficientes.

O modelo de economia linear herdado da revolução industrial aumentou a eficiência na produção e proporcionou a descoberta de novas tecnologias. Consequentemente, o preço das commodities declinou. No início do novo século essa realidade começou a mudar e a era dos preços voláteis trouxe um aumento significativo das commodities, atingindo seu ápice em 2002. Tornou-se difícil prever os preços das matérias primas e da energia com exatidão, o que afetou significativamente o crescimento das empresas. A partir dos anos 70 começou-se a observar uma estagnação neste sentido, embora o crescimento seja uma constante em 60 anos. Em 2008, o mercado vivenciou uma grande crise econômico-financeira que resultou em menor disponibilidade de receita para o consumidor com a drástica redução do acesso ao crédito.

Todos esses acontecimentos fizeram ressurgir o tema do modelo econômico circular. Mas a maior razão pela qual ele é discutido visando uma efetiva implementação está no fato da limitação dos insumos resultante da finitabilidade dos recursos naturais. Espera-se que, por volta do ano 2030, cerca de 3 bilhões de pessoas atinjam a classe média, o que pressionará a utilização de mais recursos naturais. Consequentemente, aumentará a pressão pública para que as empresas melhorem seu desempenho no oferecimento de bens de consumo.

A economia circular, ao determinar a possibilidade de criação de produtos de ciclos múltiplos de uso, reduz a dependência em recursos ao mesmo tempo em que elimina o desperdício. Produtos e serviços desse modelo são elaborados para circular de modo eficiente, com materiais biológicos que retornam para a cadeia de alimentos e agricultura, ao passo que materiais técnicos são recolocados na produção, sem perda da qualidade. O que se pretende, com este modelo, é a interligação da rede de negócios na transformação desses materiais. Assim, se certo componente de um produto não puder ser recolocado na produção da empresa que o fabricou, poderá ser transformado pelo seu fornecedor ou por terceiro que tenha interesse. Assim, novos fluxos de receita são gerados. A figura abaixo demonstra como funciona a cadeia da economia restaurativa:

Os princípios da economia circular revelam sua característica desafiadora. São eles:

  1. Criação de modelos de negócios que agreguem valor ao produto manufaturado;
  2. Criação de produtos de múltiplas utilidades;
  3. Desenvolvimento de uma logística reversa que mantenha a qualidade e o custo de forma equilibrada;
  4. Coordenação dos atores dentro e entre as cadeias de suprimento para criar escala e identificar usos de maior valor.

Os dois primeiros revelam a necessidade de inovação, com forte investimento em pesquisa e desenvolvimento. O último princípio enumerado demonstra a fase de aprimoramento do modelo econômico, sendo seu objetivo final o funcionamento da rede de suprimentos com desperdício zero. O desenvolvimento da logística reversa, por sua vez, é o aspecto da economia circular que foi instituído pela normatização brasileira referente a resíduos sólidos, de forma a ter se destacado na discussão sobre a sua disposição.

Prevista na Lei 12.305/2010, a logística reversa está descrita, segundo o art. 3º, inciso XII, como “instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada”.

A mesma lei estabelece os casos de aplicação obrigatória da logística reversa, segundo disposição do art. 33. São eles:

  1. Os agrotóxicos, seus resíduos e embalagens;
  2. As pilhas e baterias;
  3. Os pneus;
  4. Os óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens;
  5. As lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista;
  6. Produtos eletroeletrônicos e seus componentes.

Há uma previsão de extensão do programa para as embalagens plásticas, metálicas e de vidros, e também demais embalagens, considerando o impacto à saúde pública e ao meio ambiente. Além disso, alguns Estados brasileiros preferiram ampliar esta gama de produtos, por meio de editais de chamamento público, com os casos do Paraná e São Paulo.

É certo que a lei oferece ao mercado, prazo razoável de adaptação, e que a importância do controle do ciclo de vida dos produtos, para os quais a aplicação da logística reversa é obrigatória, é indiscutivelmente prioritária, tendo-se em vista a periculosidade dos resíduos por eles gerados.

Advindo disso, surge o art. 19 do Decreto 7.404/2010, que prevê os acordos setoriais como instrumentos de natureza contratual e que são firmados com fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes para estabelecer a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto.

Para operacionalização dos acordos setoriais, a aproximação do poder público com a iniciativa privada se dá, inicialmente, com a publicação do edital de chamamento. Ele poderá conter:

  1. Os produtos e embalagens que serão objeto da logística reversa, bem como as etapas do ciclo de vida dos produtos e embalagens que estarão inseridas na referida logística;
  2. O chamamento dos interessados, conforme as especificidades dos produtos e embalagens referidos no inciso I;
  3. O prazo para que o setor empresarial apresente proposta de acordo setorial, observados os requisitos mínimos estabelecidos neste Decreto e no edital;
  4. As diretrizes metodológicas para avaliação dos impactos sociais e econômicos da implantação da logística reversa.
  5. A abrangência territorial do acordo setorial; e
  6. Outros requisitos que devam ser atendidos pela proposta de acordo setorial, conforme as especificidades dos produtos ou embalagens objeto da logística reversa.

Na análise de tais requisitos não obrigatórios, é possível identificar dois que necessariamente deveriam ser uma constante nos editais. São eles o prazo para o setor empresarial apresentar a proposta de acordo e a análise socioeconômica do impacto da implantação da logística reversa, por serem essenciais para um diálogo transparente entre os atores interessados, o que evita casos de chamamento deserto, nos quais nenhuma empresa se apresenta.

Particularmente, quanto ao impacto econômico, a aproximação do poder público já no momento do lançamento do edital, deve estar embasada em estudos e estatísticas que levam em conta os princípios da economia circular.

Pode-se tomar como exemplo a empresa Procter & Gamble – P&G, que identifica parceiros que usam em seus processos aquilo que é por ela desperdiçado e tem baixo ou nenhum rendimento para a empresa. Esta estratégia gerou R$1bilhão para a P&G durante os últimos 5 anos e a empresa atingiu zero desperdício em 25% das suas instalações de produtos manufaturados. Assim, considerando os aspectos globais da economia regenerativa, o empresariado deve ser atraído para o firmamento do acordo. Somado a isso, deveria ser estipulado um prazo de atendimento obrigatório para apresentassem uma proposta a ser discutida com o poder público.

Os requisitos mínimos do acordo setorial são:

  1. Indicação dos produtos e embalagens objeto do acordo setorial;
  2. Descrição das etapas do ciclo de vida em que o sistema de logística reversa se insere;
  3. Descrição da forma de operacionalização da logística reversa;
  4. Possibilidade de contratação de entidades, cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais recicláveis ou reutilizáveis, para execução das ações propostas no sistema a ser implantado;
  5. Participação de órgãos públicos nas ações propostas, quando estes se encarregarem de alguma etapa da logística a ser implantada;
  6. Definição das formas de participação do consumidor;
  7. Mecanismos para a divulgação de informações relativas aos métodos existentes para evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos e embalagens;
  8. Metas a serem alcançadas no âmbito do sistema de logística reversa a ser implantado;
  9. Cronograma para a implantação da logística reversa, contendo a previsão de evolução até o cumprimento da meta final estabelecida;
  10. Informações sobre a possibilidade ou a viabilidade de aproveitamento dos resíduos gerados, alertando para os riscos decorrentes do seu manuseio;
  11. Identificação dos resíduos perigosos presentes nas várias ações propostas e os cuidados e procedimentos previstos para minimizar ou eliminar seus riscos e impactos à saúde humana e ao meio ambiente;
  12. Avaliação dos impactos sociais e econômicos da implantação da logística reversa;
  13. Descrição do conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos participantes do sistema de logística reversa no processo de recolhimento, armazenamento, transporte dos resíduos e embalagens vazias, com vistas à reutilização, reciclagem ou disposição final ambientalmente adequada, contendo o fluxo reverso de resíduos, a discriminação das várias etapas da logística reversa e a destinação dos resíduos gerados, das embalagens usadas ou pós-consumo e, quando for o caso, das sobras do produto, devendo incluir:
    1. Recomendações técnicas a serem observadas em cada etapa da logística, inclusive pelos consumidores e recicladores;
    2. Formas de coleta ou de entrega adotadas, identificando os responsáveis e respectivas responsabilidades;
    3. Ações necessárias e critérios para a implantação, operação e atribuição de responsabilidades pelos pontos de coleta;
    4. Operações de transporte entre os empreendimentos ou atividades participantes, identificando as responsabilidades; e
    5. Procedimentos e responsáveis pelas ações de reutilização, de reciclagem e de tratamento, inclusive triagem, dos resíduos, bem como pela disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; e
  14. Cláusulas prevendo as penalidades aplicáveis no caso de descumprimento das obrigações previstas no acordo.

Por meio da descrição dos requisitos do acordo setorial, é possível extrair um grande avanço na legislação brasileira no tema da sustentabilidade, por ter nela incluído o consumidor como participante na gestão de resíduos sólidos. Poderia a lei tê-lo feito de modo a indicar o consumidor como corresponsável. Como dito, a responsabilidade deve ser determinada na lei geral. Neste sentido, por meio dos regulamentos e das leis estaduais e municipais que regem de forma local a disposição de resíduos, a responsabilidade do consumidor poderia ter um detalhamento embasado na Política Nacional de Resíduos Sólidos e ser ligada diretamente ao sistema de logística reversa, o que poderia ajudar no avanço da construção de uma economia circular brasileira.

Visto como peça chave no sistema de logística reversa, o consumidor tem um importante papel na utilização e na forma de descarte de materiais. No entanto, é possível identificar na economia circular outra forma de ver o consumidor, que é mais vantajosa para o setor empresarial. Ao formar as cadeias de suprimento e dominar os mais variados aspectos do produto, a empresa é capaz de construir uma relação de parceria e lealdade com o consumidor. As empresas de produção de lâmpadas podem ser citadas como exemplo. A partir da obrigatoriedade de recolherem produtos descartados, podem agregar ao negócio o setor de serviços de iluminação. Dessa forma, além de apenas vender o produto, realizam instalação, manutenção e reciclagem. É o caso da Philips, que aumentou sua fatia de mercado e passou a dominar o ciclo de vida do produto.

A questão da responsabilidade do consumidor no sistema da logística reversa deve ir além do estímulo às iniciativas de reciclagem, reuso e reaproveitamento. A obrigatoriedade do atingimento das metas estabelecidas nos acordos setoriais, como se depreende dos requisitos mínimos descritos acima, revela uma participação importante do poder público ao considerar o consumidor como um dos atores participantes. Cabe ao Estado, nos âmbitos federal, estadual e municipal, estabelecer sanções específicas para a disposição inadequada dos resíduos e exercer fiscalização ostensiva neste propósito. O setor empresarial que faz parte do acordo setorial estará sujeito às penalidades nele previstas, no caso do seu descumprimento, mas, para os demais atores envolvidos, a legislação deverá prever mecanismos para que eles ajam de acordo com os objetivos do acordo setorial, a fim de que estes sejam atingidos. Considerando-se a abrangência territorial do acordo firmado, o poder público deverá, portanto, agir de forma paralela no estabelecimento de regras a ele correlacionadas.

Outro instrumento de aplicação do sistema da logística reversa previsto na regulamentação da Política Nacional de Resíduos Sólidos é o termo de compromisso, que poderá ser celebrado entre os fabricantes e o Poder Público. Difere do acordo setorial porque não tem natureza jurídica contratual, está previsto para os casos em que não existam outros instrumentos instituídos na área de abrangência na qual será estabelecido e para os casos de fixação de compromissos mais exigentes que aqueles estabelecidos no acordo setorial ou no regulamento. O termo de compromisso foi introduzido pela Lei 9.605/98, pelo acréscimo do artigo 79-A, permitindo que os órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, responsáveis pela execução de programas, gestão e fiscalização dos estabelecimentos e das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, também celebrassem, com força de título executivo extrajudicial, termo de compromisso com as pessoas físicas ou jurídicas executoras das referidas atividades.

Ter força de título executivo extrajudicial confere a este instrumento uma grande carga de eficácia, já que para sua instituição não é necessário passar por procedimentos judiciais, ao mesmo tempo em que, no caso do seu descumprimento, ele poderá ser executado diretamente perante o Poder Judiciário.

Nota-se que a utilização do termo de compromisso pressupõe algum tipo de conflito preexistente, o que dificulta as ações de aproximação com o setor empresarial para uma mudança de comportamento em direção à economia regenerativa. Por isso, é possível pensar no estabelecimento de uma gestão pontual dos resíduos mediante a celebração do termo de compromisso, não a instituição de um sistema da logística reversa baseado na economia circular.

Por fim, o Decreto nº 7.404/2010 inclui o regulamento veiculado por decreto do poder executivo como um dos instrumentos para a implantação da logística reversa. Determina, também, que antes da edição do regulamento, o Comitê Orientador deverá avaliar a viabilidade técnica e econômica. A doutrina jurídica conceitua o decreto regulamentar como o ato administrativo normativo do poder executivo que visa promover as disposições necessárias à execução da lei.

Dessa forma, aquele que descumpre o decreto regulamentar estará, de forma reflexiva, descumprindo a própria lei regulamentada. Por isso, a implantação da logística reversa por meio de Decreto do Poder Executivo, seja na esfera municipal, estadual ou federal, confere mais estabilidade para as regras do sistema, sem que as devidas pesquisas de impacto socioeconômico e as aproximações com o setor empresarial sejam prejudicadas.

O regulamento revela-se como o ponto de partida para o avanço no estabelecimento de uma economia circular no Brasil, embora as tentativas práticas tenham ocorrido em maior intensidade por meio dos acordos setoriais. A exemplo do ocorrido com o licenciamento ambiental, é possível constatar que um arcabouço legislativo fortemente estabelecido leva à adaptação do mercado quanto ao meio de gestão pretendido. É certo que os princípios da economia circular, incluindo a logística reversa, fazem parte da defesa e da preservação do meio ambiente determinadas pelo artigo 225 da Constituição Federal de 1988 e, por isso, há que se estabelecer um corpo legislativo garantidor de sua implantação.

Observados os instrumentos de implantação da logística reversa previstos na Política Nacional de Resíduos Sólidos e no decreto que a regulamenta, pode-se concluir que ainda deverão ser instituídos mecanismos para torná-los eficazes. A eficácia é a qualidade daquilo que consegue atingir os resultados planejados. Pela análise do andamento das ações de implantação do sistema de logística reversa, os resultados atingidos ainda são bastante tímidos. Em 2012, segundo dados do Ministério do Meio Ambiente, apenas 2% do material descartado retornou à cadeia produtiva. Os resíduos que não são reciclados acabam em lixões (17,8%), aterros controlados (24,2%) e aterros sanitários (58%). O não reaproveitamento dos resíduos sólidos custa ao país R$8 bilhões por ano.

A exemplo da China, que lidera em ações direcionadas para uma economia circular, é necessário investir em políticas públicas para estimular o rompimento com o modelo da economia linear. Lá, o Governo está estimulando essa mudança de atitude por meio do estabelecimento de redes de crédito, benefícios fiscais, rede de investidores e transparência com os consumidores, todos direcionados para a economia circular. Isto se dá porque as dificuldades de mercado enfrentadas pelos chineses ocorrem em maior escala e é preciso se antecipar a problemas que batem à porta, como é o caso da escassez de recursos naturais.

Mesmo que tenhamos exemplos isolados de aplicação dos princípios da economia circular no Brasil, é preciso percorrer um longo caminho para atingir a rede de suprimentos global em prol do objetivo zero desperdício. Como é preciso ter um ponto de partida, a revisão da legislação quanto à logística reversa pode se apresentar como um começo mais viável, posto que já instituído no ordenamento jurídico brasileiro.

As responsabilidades devem estar melhor definidas na Política Nacional de Resíduos Sólidos, no sentido de estabelecer prazos peremptórios para que as empresas apresentem planos de inserção do modelo da economia circular de acordo com setor empresarial e seu modo de produção, bem como estipular sanções para o descumprimento dos referidos prazos.

O Poder Público também deve ter suas ações definidas por meio de cronograma a ser seguido para promover a discussão prévia com as empresas referente aos aspectos de viabilidade socioeconômica e científica da implantação da economia circular, inclusive para uma melhor aplicação de recursos públicos em pesquisa e desenvolvimento e realização de estímulos à inovação.

Os acordos setoriais poderiam estar previstos como uma tentativa inicial de aproximação com as empresas na busca da concretização dos objetivos mencionados. Após a conclusão de estudos de viabilidade promovidos pelo Poder Público, os setores empresariais que apresentassem maior resistência para a implantação do novo modelo econômico poderiam ter sua área de atuação no mercado regulamentada, conforme já prevê a Política Nacional de Resíduos Sólidos para a implantação da logística reversa.

Tais mudanças podem parecer, a princípio, ofensivas ao princípio da livre iniciativa garantida constitucionalmente. Porém, o artigo 170 da Constituição brasileira também garante a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

O melhor cenário é aquele em que se vislumbra, no curto prazo, a existência de ações concretas de todos os atores, governo, empresas e consumidor, a partir de uma tomada geral de consciência no sentido de que a economia circular não só beneficia o meio ambiente, como também proporciona menor custo operacional e de produção, na medida em que resulta em uso eficiente de energia e recursos. Num cenário mais realista, a mudança de pensamento de vários interessados simultaneamente ocorre com obrigações, competências, responsabilidades e sanções determinadas na legislação. Cabe, enfim, ao Poder Público, como garantidor da aplicação das regras e princípios previstos na Constituição Federal de 1988 e na legislação, a iniciativa em direção à concretização da ideia de que valores biológicos e tecnológicos transcendam a vida útil de um produto ou serviço.

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